养老保险关系转移接续影响亿万人生活

　　2.社保制度转续难与农民工“退保潮”

　　我国城镇社保制度发端于国企配套改革。建立在户籍制度基础之上的城镇社保制度设计，在城乡二元结构和东西部二元结构的约束下，明显带有国企的烙印，不适合只能选择非正规部门大规模流动人口和城镇灵活就业的人口。其中一个最大问题就在于便携性很差，为人口流动带来困难。

　　而流动人口几乎可以说是农民工群体的同义语。这样，社保制度就成为农民工异地打工流动的桎梏，成为形成全国劳动力市场的障碍。而“退保”就成了当今中国独一无二的现象了。

　　所谓“退保”，是指农民工在离开本地到异地打工时，终结在本地的养老保险关系，一次性地将其养老保险个人账户存储额中个人缴费的部分(大约相当于雇员和雇主全部缴费的1/3)退给本人，而雇主缴纳的部分(大约2/3)就完全留给了本地,这就是“便携性损失”。

　　农民工退保潮始于2002年的珠三角。据统计，2002-2006年广东省共办理农民工退保785万人次。其中，“毛退保率”(农民工退保人数/全省参加基本养老保险总人数)逐年攀升，从2002年的7.17%上升到2006年的11.18%，而“净退保率”(农民工退保人数/全省农民工参加基本养老保险总人数)2006年高达31.25%(220.45万人退保/全省当年共有705.74万农民工参保)。

　　据笔者初步测算，在2002-2007年的六年间，仅广东省的便携性损失至少高达700亿元，这些损失沉淀在广东，大约占广东省养老保险基金累计余额的三分之一左右。当然，广东省一个省份农民工流入的数量就占全国跨省流动的四分之一，情况有些特殊。由此可以大致推算出全国农民工为打工地养老保险基金作出的巨大贡献。

　　而对农民工来说，沉淀在打工地的社保基金无疑就是一种损失。但如果不选择退保的极端方式，他们的个人账户的积累也会完全丧失。对农民工而言，养老保险转续难导致的便携性损失是制度设计不合理和制度歧视的结果。农民工由此成为制度的牺牲品，退保潮由此成为全社会关注的焦点，就和转续问题有关。

　　二、《暂行办法》出台是深化制度改革的标志性事件

　　由于种种原因，中国目前的基本养老保险制度存在着这样那样的问题，既有外部环境制约的因素，也有内部设计的原因。其中，便携性损失、覆盖面狭小、制度碎片化等缺陷，暴露出制度设计存在严重的公平性问题。而《暂行办法》的出台，弥补了这三个缺陷，完成了三个制度跨越，实现了制度建设上的三大进步，已成为深化制度改革的标志性事件。

　　1.制度建设上的“三大进步”

　　第一，在一定程度上还原了制度公平，恢复了法定的养老权益。解决养老保险关系转续是一件利民生、顺民意、解民情的大事。在经济待遇方面，从制度源头上一举解决了异地就业养老关系跨省转续中多年存在的“便携性损失”痼疾，使中国社保制度从此走出了由统筹层次低下导致的“便携性陷阱”。它还保护了跨省流动就业参保缴费和间断性就业的养老权益，确保了农民工享受同城镇企业职工一样的养老保险待遇，在促进制度公平上是一个进步，并在一定程度上还原了社保制度的公平属性。

　　第二，为扩大覆盖面打开了一个通道。现有的社保制度在城镇正规部门已基本实现了应保尽保。但其死角和难点在于流动人口和城镇非正规部门。例如，2006年参加基本养老保险的农民工人数为1417万人，2007年1846万人(其他年份无数据)。由此推算，跨省流动农民工参保率大约为13%。究其原因，是转续难制约了农民工和城镇灵活就业人员参保、长期内难以扩大覆盖面的主要制度障碍。

　　一国的社保制度如果长期不能实现应保尽保，其覆盖率仅占其经济活动人口的四分之一，其合法性将受到社会质疑。现在，《暂行办法》为农民工和城镇灵活就业人员参保打开了一个横向通道，拆除了主要藩篱，敞开了一扇大门，为实现2020年实现全覆盖克服了一个制度难点，成为制度建设史上的一次飞跃。

　　第三，有利于克服社保制度碎片化，暂时终结了农民工社保制度是单立还是统一的争论。对农民工退保问题，国家高度重视。早在四、五年前就开始着手制订解决方案。但在建立单独制度还是统一制度方面始终存在较大争议。2009年2月曾公布过一个“过渡性”的“办法”即农民工“参保办法”，向社会征求意见。2009年8月新农保出台之后，改革的条件已经成熟。

　　而此次《暂行办法》及时将城镇灵活就业和农民工这两个群体的转续办法合二为一，不仅同时解决了这两个群体的转续难问题，而且克服了为农民工单独定规的制度碎片化趋势，既符合农民工的切身利益，简化了农民工参保的制度复杂性，也符合社保制度建设的长期利益，在制度建设上是一大进步。