从三方面着手推动养老金入市
作者申曙光系中山大学社会保障研究中心主任
从三方面着手推动养老金入市
储蓄与投资在某种程度上可以划上等号：居民将剩余资金储存在银行，而银行通过信贷等方式为经济部门提供资金，促进经济发展。因此，从功能上讲，储蓄资金既是未来风险保障资金，又是社会投资资金。社会养老保险实质上就是一种国家强制储蓄，所以，养老金既拥有保障民众养老的民生属性，又拥有促进经济发展的投资属性。过分强调养老金的民生属性，忽视养老金的投资属性，成为我国养老金无法有效地实现保值增值的主要原因。在规范资本市场发展的前提下，将养老结余基金投入资本市场，形成事实上的全民“持股”中国经济，不仅可以为中国经济持续增长提供长期稳定的资金支持，而且也是全民共享经济增长成果的一种重要手段。
当前养老金运作模式并不合理
截止到2011年底，我国各项养老基金累计结余约3万亿元，占GDP比重不到7%。而据经济合作与发展组织统计，2011年美国养老基金规模占GDP的71%，英国为88%，加拿大为64%，智利为59%。可以肯定的是，随着各项养老制度的完善，我国的养老基金规模在GDP中的占比将会快速提高。如此，养老金投资对社会经济发展的作用将会进一步体现出来。事实上，在养老金结余比较多的地方，地方养老金一直被地方政府视为“财政第二支柱”——它是当地银行向外贷款的重要资金来源。银行通过养老金获取稳定的存贷息差收益，地方经济得到银行贷款支持获得增长。然而，养老金的所有者——普通民众，却可能要承受固定存款利率过低造成基金贬值的损失(除非政府在人们领取养老金的时候“慷慨地不计较”退休人员的缴费水平与基金收益;但如果真如此的话，则又会严重地损害养老金的平衡与可持续性)。在存款利率未实现市场化的情况下，这种运作模式显然是不合理的。因此，实现养老金保值增值，从某种意义上可以理解为实现全民共享社会经济发展成果。
从三方面推动养老金入市
我们需要站在促进经济增长、维护社会稳定的高度，推动养老金入市投资。但是，这种投资需要以规范资本市场及其投资回报机制为前提。在现有条件下，要实现我国养老金和资本市场的良性互动，需要从以下几方面入手：
第一，整合现行社会养老保险制度，提高统筹层次，为养老金入市投资创造条件。截至2011年底，我国城镇职工基本养老保险、城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险的基金规模分别为1.95万亿元、32亿元和1199亿元。巨额的养老保险基金面临严重的保值增值压力。2001—2010年十年间，基本养老保险基金年收益率不足2%，低于同期CPI增长速度。与之相对应，采取市场化运作的全国社保基金，十一年来的年平均收益率达到8.41%，“跑赢”通货膨胀。这说明，只要采取市场规范化的管理机制，养老金可以通过资本市场投资的方式实现保值增值。因此，整合社会养老保险制度，提高其统筹层次，是推动养老金“正规入市”的基础。
第二，坚持市场化运作原则，规范养老金入市管理。养老金是民众未来养老的“救命钱”，在入市投资的过程中必须首先确保资金的安全性。规范化的投资管理是保证养老金入市安全的关键。而规范化的投资管理应该由法律体系和市场机制共同组成。法律法规方面目前急需解决的问题是：谁是所有权人;谁有权管理;谁负责监管;谁负责实际投资运作;其中的权利与义务关系如何规范，包括谁承担风险，收益如何分配;投资范围与领域如何界定，等等。要解决上述法律问题，首先要明确养老金的所有权人。根据我国城镇职工基本养老保险的制度框架，需要保值增值的养老金由两块构成，一是统筹基金结余部分，二是个人账户部分。统筹基金结余所有权人是全体参保人，个人账户资金所有权人是每个参保人。因此，参保人与社保机构之间实际上形成一种“委托代理”关系。法律的制定应该充分考虑代理机制，实现委托人、代理人、监督人等角色相互制衡，避免政府既当“运动员”，又当“裁判员”。坚持市场化运作，是实现养老金与资本市场良性互动的必要条件。养老金应当交给谁来投资，如何确定投资范围，是养老金入市实施层面的重点。理论上讲，应当由所有权人来决定如何投资。然而现实情况不能实现每个参保人直接决定投资。考虑到养老金运行中的委托代理机制。我国养老金入市应采取如下形式：由高层级的人大常委会确定投资范围和投资比例;由社保机构负责资金运营和监管;而具体的投资行为则应当交由市场完成。市场机制中最重要的是：不能行政决定具体交给谁来投资，而应当采用市场竞争的办法，如从最低保障收益率和基金管理费用等方面设定招投标制度。
第三，增加资本市场交易主体，规范资本市场投资回报机制。不可否认，目前我国资本市场存在自身结构不平衡、投资品种不丰富等诸多问题。但其中最为严重的是，资本市场不能有效地反应中国经济的发展状况，甚至出现严重脱节。以股票市场为例：在国内生产总值从2001年的10.97万亿增长到2011年的47.31万亿的同时，上证综指却从2001年的2245点，经过十多年的“发展”，如今又跌回到2200点附近。股市一直被视为国民经济的“晴雨表”，可是，中国的这一“晴雨表”与经济发展“无关”。股票市场是资本市场的重要组成部分，养老金入市不可能完全撇开股市。专家学者和政府官员在讨论中，极力解释“入市”不等于“入股市”，事实上就是对中国股票市场缺乏信心。资本市场与国民经济发展脱节，不仅影响了养老金投资的安全性和收益性，而且可能加大贫富差异，影响社会稳定。一个重要的问题是，在资本市场改革中，应当增加市场交易主体，打通养老金服务经济增长的渠道，为更多的经济部门、尤其是中小微企业的发展提供资金支持。同时，规范资本市场投资回报机制，尤其是要改革IPO制度，破除利益集团对资本市场的操纵，消除其对股市的重大影响，消除政策红利，提高上市公司信息披露透明度，加大惩罚力度，鼓励上市公司回馈股东，保护投资者权益。资本市场的发展程度，事关养老金入市的成败。
养老金不仅是保障民众老年生活的“定心丸”，而且是规范资本市场健康发展的“稳定剂”。在规范的市场交易制度下，养老金通过资本市场进入实体经济，为国民经济转型与发展提供必要的资金支持，同时以投资者的身份获取经济增长带来的收益。养老金入市既是规范资本市场的挑战，又是促进经济增长的机遇，更是全民共享经济发展成果的重要渠道。
