“十二五”社会保障改革：框架、理念和难题

　“十二五”是经济社会发展的攻坚时期，同时也是社会保障改革的关键时期。在这一时期，社会保障改革的指导思想概括起来是十二个字——“广覆盖、保基本、多层次、可持续”。

　　“十二五”社会保障改革：框架、理念和难题

　　刚刚过去的2010年注定是中国社会保障改革历史上的重要年份，因为这一年，自1993年开始起草、历经十七年、三次上报、四次全国人大常委会审议的《社会保险法》正式颁布了。这是一部在中国特色社会主义法律体系中起支架作用的重要法律，也是今后中国社会保障制度改革的一块重要基石，具有里程碑意义。透过《社会保险法》，我们可以看出“十二五”以及今后更长时期中国社会保障制度改革的框架和理念。

　　社会保障改革的基本框架

　　2020年我国要全面建成小康社会，其中建立覆盖城乡居民的社会保障体系是重要内容。“十二五”是经济社会发展的攻坚时期，同时也是社会保障改革的关键时期。在这一时期，社会保障改革的指导思想概括起来是十二个字——“广覆盖、保基本、多层次、可持续”。“广覆盖”强调覆盖城乡全体居民，人人享有社会保障;“保基本”强调社会保障水平与经济社会发展水平相适应，避免陷入“福利陷阱”;“多层次”强调社会保障体系由托底层、主干层和补充层构成，共同组成完整架构;“可持续”强调探索建立长效机制，将解决现实突出问题、历史遗留问题和解决长远体制机制问题有机结合起来。

　　在多层次的社会保障框架体系之中，“托底层”包括最低生活保障、医疗救助、农村“五保”等;“补充层”包括企业年金、职业年金、补充医疗保险、商业保险等;而核心是“主干层”——社会保险。《社会保险法》规范的即是“社会保险”，具体包括基本养老、基本医疗、工伤、失业和生育保险。这其中，又以基本养老保险和基本医疗保险最为复杂。基本养老保险不仅包括职工基本养老保险，而且包括新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险;基本医疗保险不仅包括职工基本医疗保险，而且包括新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险。

　　社会保障改革的三个“平等”理念

　　这次的《社会保险法》有三大突出亮点：一是覆盖全民，二是统筹城乡，三是转移接续和基础养老金全国统筹。从中，我们可以看出社会保障改革的三个“平等”理念：一是公私平等，二是城乡平等，三是地区平等。

　　覆盖全民与公私平等

　　其一，基本养老保险制度和基本医疗保险制度覆盖了我国城乡全体居民。其二，工伤保险、失业保险和生育保险制度覆盖了所有用人单位及其职工。其三，被征地农民按照国务院规定纳入相应的社会保险制度。其四，在中国境内就业的外国人，也应当参照《社会保险法》规定参加我国的社会保险。

　　“覆盖全民”体现了“公私平等”的理念。回顾20世纪80、90年代，当时的社会保障制度仅覆盖公有部门，私营部门不在保障范围之列;而且，当时的社会保障改革基本是作为国有企业改革的配套工程，而不是作为一项独立的改革实施的。反观今天的《社会保险法》，我们发现，不论公有部门还是私有部门，只要是中国居民，甚至包括在中国境内就业的外国人，都属于社会保险的覆盖对象，“公私平等”的理念逐渐确立。

　　统筹城乡与城乡平等

　　其一，《社会保险法》总则第4条规定，中华人民共和国境内的用人单位和个人依法缴纳社会保险费，后续各专章也有类似表述，这是不区分城镇和农村的。其二，《社会保险法》第22条规定，省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施。可见，法律预留了打通城乡的通道，为统筹城乡社会保障留下了空间。其三，《社会保险法》第95条规定，进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险，即按照与城镇统一的规则参保。其四，《社会保险法》第96条规定，征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度。比如，被征地农民到用人单位就业的，应当参加全部五项社会保险;对于未就业，转为城镇居民的，可以参加城镇居民社会养老保险和城镇居民基本医疗保险;继续保留农村居民身份的，可以参加新型农村社会养老保险和新型农村合作医疗。