李珍：基本养老制度“广覆盖”和“保基本”难两全

　　

　　李珍：基本养老制度“广覆盖”和“保基本”难两全

　　和讯养老金消息 近期，由和讯网主办的“求解社保谜团——高缴费与低替代率悖论”2012养老金沙龙在京举行。中国人民大学社会保障研究所所长李珍指出，中国基本养老制度存在内生矛盾，具体来说是“广覆盖”与“保基本”两大原则间存在冲突，究其原因，在于制度定位不清，同时承担了过多的社会责任。

　　李珍认为，基本养老制度若要改革，应该朝两个方向进行，一是统账分离，政府通过社会统筹提供基本保障，将个人账户交给市场;二是改革制度的参数，包括提高退休年龄、提高缴费年限、提高缴费基数。

　　以下是李珍发言摘要(标题为编辑所加)：

　　实际缴费率低于名义缴费率

　　目前中国基本养老保险名义费率，政策规定是28%(企业缴纳20%，个人8%)，这一缴费水平是比较高的。但实际费率没有想象中那么高，整个制度的收入也没有想象那么多。主要原因如下：

　　一、缴费工资基数比实际工资水平要低很多。最近相关部门做了一个38000人样本的调查，平均缴费工资是实际工资的64%。影响最大的是劳动收入非货币化，货币收入非工资化。

　　二、一些人按缴费基数下限——60%来缴费。

　　三、实际缴费人数也会影响社保收入，进而影响缴费水平。目前社保名义赡养比是3比1，实际的情况要大大低于这个数字。部分人口在缴费满15年，达到缴费年限的最低要求后不再缴费，一些人则在政策要求的退休年龄前一次性趸缴15年保费便停止缴费。因此实际缴费人数与退休人口的赡养率比想像的要高。

　　实际替代率持续走低的原因

　　目前，领退休金的有三类人，“老人”、“中人”和“新人”，“老人”是指自1997年26号文发布的时候，已经退休的人。“中人”是1997年时在体制内有工龄的人，这部分人养老金由两部分构成，一是“视同缴费年限”，之前的工龄被认可，拥有养老金的请求权;二是在新制度下工作的年限，按新制度来计算退休金。在1997年时还没有贡献，新参加制度的叫“新人”，他们通过趸缴保费进入养老金制度。

　　1997年养老制度改革的时候，同一个可比的口径下，替代率是79%，到2011年审计部门公布的替代率是42%。对于上述三类人，影响整体替代率下降的具体原因有所不同。

　　“老人”养老金替代率在不断缩水。这部分人退休前一直在低收入、高保障的制度下，退休时工资基数很小，退休后恰好赶上工资快速增长的一段时期。邓小平南巡讲话之后，社平工资高速增长，而退休金调整机制又跟不上，“老人”的养老金替代水平不断下降。

　　“中人”养老金替代率也有较大幅度下滑。一方面，由于“中人”当时缴费基数小，视同缴费年限计算的权益是较低的;另一方面缴费年限少，待遇水平也会下拉。

　　“新人”对制度整体退休金水平下降的影响不是很大，因为这种人到目前为止还是比较少。

　　但是，随着基本养老保险的实施年份越来越长，“中人”和“新人”受基本养老保险制度的影响会越来越大，基本养老保险制度下，养老金水平会进一步下降。

　　“广覆盖”和“保基本”难两全

　　我国社会保障制度秉持“广覆盖、保基本、可持续、多层次”12字原则，这在执行中会出现矛盾与冲突，具体而言，是“广覆盖”和“保基本”有冲突——若要广覆盖，就保不了基本;如果广覆盖和保基本两全，则制度自身无法实现可持续发展。

　　为了大到广覆盖的目标，制度设计的领取养老金的资格条件太低，缴费基数的下限是平均工资的60%，在实施过程中一些地方进一步下降为40%;缴费年限只有15年;退休年龄还是60年以前定下来的，女性工人50岁，女性班干部55岁，男性60岁，那些按最低标准缴费并退休的人口退休金水平非常低，拉低了平均退休水平。加上个人账户按一年期银行利率记息，使得个人账户养老金远远低于制度设计的替代率。从2011年起，养老金的发放按2005年38号发布的计发办法计算，养老金水平将会进一步下降。养老金替代水平已经远远低于制度设计的58%的“保基本”的水平了。

　　导致这个冲突的首要原因是基本养老制度定位不清。什么是“保基本”?我们目前的关注点是替代率，退休金够不够花，我觉得“保基本”还有一个层面的意思是保基本人群。因为政策设计和实施过程中，忽视了“保基本人群”，而是强调通过低门槛为更多的人提供保障，所以制度既不能在退休金水平上“保基本”，也不具可持续性，个人账户资金被现收现付就是一个证明。

　　因此，我要说我们的基本养老制度肩负了太多的社会责任。一个制度干一件事，我们不能指望所有的责任都由一个制度来完成。大家知道最近一直在争论退休年龄的问题，都说提高退休年龄会提高基本养老制度的可持续性，但为什么迟迟不能决策?有很多的原因，其中一个非常重要的原因就是要保障年轻人的就业。因此我们宁可让40-50岁的大妈在街头跳舞，也不愿意提高退休年龄，增加基本养老制度的可持续性和保费收入。这是它肩负社会责任的又一个表现。

　　出路：保持现状OR改革

　　其实中国基本养老制度无外乎有两条出路——保持现状或改革。

　　保持现状，会出现两个结果：一是养老金替代率进一步下降;二是以财政补贴养老待遇，但可持续性就会下降。后一种是可以从制度上实现“广覆盖”目标的。

　　如果选择改革，方向应该是两个：

　　第一，统账分离，厘清政府的责任边界，政府的归政府，市场的归市场。政府管社会统筹，提供基本的保障，保障水平是高一点或者低一点是可以由公众来决定的。我们愿意拿高水平的养老金，那我们多缴费;我们不想多缴费，那少点退休金。个人账户只是一个强制性储蓄账户，却因个人账户的设立引起了太多的问题，政府责任的边界不清，个人账户空账问题，资金的贬值问题，问题一个接一个，即使将来个人账户做实并用于市场投资，也还是有问题的，第一，谁能保证投资年年有好收成?第二，谁能保证投资收益率高于工资增长率，即谁能保证个人账户是有效的制度?我本人做过许多研究，发现养老资金集中管理的效率高于个人决策，但问题是，如果我们仍然保留强制性个人账户制度，那么由谁来做投资决策?个人决策从结果上来看是不好的，集中决策的话，我们面临的问题是：个人账户是私有财产，凭什么由政府来决策?

　　所以我以为统账分离后，个人账户做成自愿性储蓄制度，选择集中管理模式，个人自愿参加，政府给以税收优惠，鼓励居民储蓄，以备养老。

　　第二，改革制度参数，包括提高退休年龄、提高缴费年限、提高缴费基数。如果这三个提高能做到，以3:1的赡养比，保费费率是可以降低的。三个人缴费，赡养一个退休人员，费率下降到15%，则替代率仍然可达45%，比目前的水平还要高。